“新安江模式”探索生態(tài)保護互利共贏
012年全國首個跨省生態(tài)保護補償試點在新安江流域啟動實施。經(jīng)過兩輪試點，流域水質(zhì)不斷向好，千島湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)逐步下降，達到了以生態(tài)保護補償為紐帶促進流域上下游統(tǒng)籌保護和協(xié)同發(fā)展的目的，探索出一條生態(tài)保護、互利共贏之路。正在推進建立的東江、汀江、九洲江、潮白河以及長江等跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制，總體上都沿用了新安江模式，證明了這項機制推動流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、促進保護治理的有效性。
一江新安水，情系皖浙兩省
“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回入錢塘”，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)六股尖的新安江流域，干流總長359公里，近 2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣街口鎮(zhèn)進入浙江境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江。千島湖超過 68%的水源來自新安江，新安江水質(zhì)優(yōu)劣很大程度決定了千島湖的水質(zhì)好壞，關乎長三角生態(tài)安全。一江新安水，情系皖浙兩省。
然而，在流域水環(huán)境保護與管理上，流域的整體性與管轄權分割的矛盾一直存在。條塊分割致使上游新安江與下游千島湖水質(zhì)保護長期單打獨斗、各自為政，缺乏合作共治的機制和平臺，實現(xiàn)跨省生態(tài)保護補償更是難度倍增。由于新安江上下游經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在一定差距，造成上下游理念不同、訴求不一。
2007年，財政部、原環(huán)境保護部開始持續(xù)關注新安江流域問題。2011年2月，習近平同志在全國政協(xié)《關于千島湖水資源保護情況的調(diào)研報告》上作出重要批示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路?！?br />
為貫徹落實習近平同志重要指示精神和黨中央、國務院工作部署，財政部、原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，明確了試點工作目標、任務、保障措施等。在兩部門推動下，兩省分別于2012年9月、2016年12月簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議，先后啟動兩期共6年試點工作，建立起跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。
2017年底，兩輪試點結束。評估顯示，2012年-2017年新安江上游流域水質(zhì)總體為優(yōu)，保持為Ⅱ類或Ⅲ類，千島湖水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅱ類，營養(yǎng)指數(shù)由中營養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，水質(zhì)變差的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。
2018年，皖浙兩省第三次簽訂補償協(xié)議，逐步建立常態(tài)化補償機制。與 2012年-2017年兩輪相比，水質(zhì)考核標準更加嚴格，補償資金使用范圍有所拓展，明確提出了深化補償機制的任務要求，在健全生態(tài)保護補償制度上進一步實現(xiàn)創(chuàng)新和突破。
皖浙兩省打造合作共治平臺
在新安江流域生態(tài)保護補償機制醞釀實施的過程中，皖浙兩省不斷統(tǒng)一思想、深化認識，以生態(tài)保護補償機制為核心，把保護流域生態(tài)環(huán)境作為首要任務，以綠色發(fā)展為路徑，以互利共贏為目標，以體制機制建設為保障，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子。
為確保試點順利開展，財政部、原環(huán)境保護部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定并出臺了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》等政策文件，為試點的高效實施和整體推進提供了政策保障。
皖浙兩省建立聯(lián)席會議制度，加強合作，協(xié)力治污，共同維護新安江流域生態(tài)環(huán)境安全。在中央相關部門的組織協(xié)調(diào)下，上下游聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測，每年由原環(huán)境保護部發(fā)布上年水質(zhì)考核權威結果。以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷和總氮四項水質(zhì)指標2008年-2010年3年平均濃度值為基準，每年與之對比測算補償指數(shù)，妥善解決了兩省初期磋商時到底是以湖泊還是以河流水質(zhì)為標準的分歧。第一期試點中央財政每年拿出3億元，均撥付給安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界斷面水質(zhì)達到目標要求，浙江劃撥安徽1億元，否則安徽劃撥浙江1億元；第二期試點中央財政三年分別安排4億元、3億元、2億元，繼續(xù)撥付給安徽省，逐步退坡，兩省的補償力度則增加至每年2億元。
同時，皖浙兩省加強流域上下游共建共享，打造合作共治平臺。在浙皖交界口斷面共同布設了9個環(huán)境監(jiān)測點位，采用統(tǒng)一的監(jiān)測方法、監(jiān)測標準和質(zhì)控要求，獲取上下游雙方都認可的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，并每半年對雙方上報國家的數(shù)據(jù)進行交換，真正做到監(jiān)測數(shù)據(jù)互惠共享。
加強生態(tài)建設，強化污染治理
強化水源涵養(yǎng)和生態(tài)建設。黃山市深入實施千萬畝森林增長工程和林業(yè)增綠增效行動，累計建成生態(tài)公益林535萬畝，退耕還林107萬畝，森林覆蓋率達82.9%，被授予“國家森林城市”稱號。下游淳安縣嚴格源頭生態(tài)保護，開展封山育林，加大植樹造林力度，森林覆蓋率達到87.3%，名列浙江省第一。
強化農(nóng)業(yè)面源污染防治。在種植業(yè)污染防治上，黃山市大力推廣生物農(nóng)藥和低毒、低殘留農(nóng)藥，在全省率先建成農(nóng)藥集中配送體系，建成455個農(nóng)藥配送網(wǎng)點，建立有機肥替代化肥減量示范區(qū)67個。在網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染治理上，黃山市在新安江干流及水質(zhì)敏感區(qū)域拆除網(wǎng)箱6300多只，并建立漁民直補、轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持、就業(yè)培訓等退養(yǎng)后續(xù)扶持機制，一批批漁民“洗腳上岸”，做到“退得下、穩(wěn)得住”；下游淳安縣1053戶、2728.42畝網(wǎng)箱全部退出上岸。
強化工業(yè)點源污染治理。根據(jù)流域水質(zhì)目標和主體功能區(qū)規(guī)劃要求，黃山市累計關停淘汰污染企業(yè)220多家，整體搬遷工業(yè)企業(yè)90多家，拒絕污染項目192個，優(yōu)化升級項目510多個；下游淳安縣制定了嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的千島湖標準，10年來否決了投資近300億元的項目，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
強化城鄉(xiāng)垃圾污水治理。黃山市結合美麗鄉(xiāng)村建設和推進農(nóng)村“三大革命”，中心村平均改廁率達80%以上，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率90% 以上。下游淳安縣投入資金11.4億元，戶均投資1萬元，實施423個村、19個集鎮(zhèn)的農(nóng)村治污工程，農(nóng)戶納管率由2013年的30.9%提高到目前的85%。
安徽省把新安江綜合治理作為生態(tài)強省建設的“一號工程”，建立了由省委、省政府領導主抓，各有關部門參與的工作機制，加強同浙江省的會商對接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進試點工作。浙江省淳安縣建立了以千島湖生態(tài)保護為核心的考核導向機制，突出生態(tài)保護、生態(tài)經(jīng)濟指標設置，其中兩項生態(tài)指標比重約占總分的70%。
皖浙兩省通過補償協(xié)議進一步明確了各自的責任和義務，建立了“環(huán)境責任協(xié)議制度”，堅持上下游定期協(xié)商，完善聯(lián)合監(jiān)測、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動等橫向聯(lián)動工作機制，共同治理跨界水環(huán)境污染，預防與處置跨界污染糾紛。
試點生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益日益顯現(xiàn)
新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)連年達到考核要求，保持地表水Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米潔凈水，千島湖水質(zhì)同步改善，下游千島湖富營養(yǎng)化趨勢得到扭轉(zhuǎn)。淳安縣先后被列入首批國家級生態(tài)保護與建設示范區(qū)，被命名為國家級生態(tài)縣，榮膺“全球綠色城市”，千島湖列為首批五個“中國好水”水源地之一。
生態(tài)環(huán)境好了，產(chǎn)業(yè)興起來了，有機茶、泉水魚、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，一大批全國叫得響的綠色品牌在黃山誕生，好山好水成為老百姓的“搖錢樹”“聚寶盆”，生態(tài)優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢。
在新安江流域生態(tài)保護補償?shù)脑圏c基礎上，桂粵九洲江、閩粵汀江—韓江、冀津引灤入津、贛粵東江、冀京潮白河以及省份眾多、利益關系復雜的長江流域等橫向生態(tài)保護補償機制紛紛建立起來，為全國橫向生態(tài)保護補償實踐提供了良好的示范和經(jīng)驗。
從新安江試點過程看，正是由于上下游地區(qū)觀念理念徹底轉(zhuǎn)變，用正確的觀念理念指導生態(tài)補償機制建設，扎扎實實開展保護治理工作，試點工作才不斷取得成效，充分體現(xiàn)了正確觀念理念在指導實際行動中的根本性作用。
新安江補償試點實現(xiàn)了流域上下游發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)，充分表明保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。試點為生態(tài)環(huán)境領域的財政事權劃分改革提供了生動案例、有力借鑒。同時，新安江生態(tài)保護補償試點堅持增進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善這個最普惠的民生福祉，充分彰顯習近平生態(tài)文明思想的基本民生觀，充分證明了執(zhí)行黨的群眾路線、構建社會監(jiān)督體系的重要性。
一江新安水，情系皖浙兩省
“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回入錢塘”，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)六股尖的新安江流域，干流總長359公里，近 2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣街口鎮(zhèn)進入浙江境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江。千島湖超過 68%的水源來自新安江，新安江水質(zhì)優(yōu)劣很大程度決定了千島湖的水質(zhì)好壞，關乎長三角生態(tài)安全。一江新安水，情系皖浙兩省。
然而，在流域水環(huán)境保護與管理上，流域的整體性與管轄權分割的矛盾一直存在。條塊分割致使上游新安江與下游千島湖水質(zhì)保護長期單打獨斗、各自為政，缺乏合作共治的機制和平臺，實現(xiàn)跨省生態(tài)保護補償更是難度倍增。由于新安江上下游經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在一定差距，造成上下游理念不同、訴求不一。
2007年，財政部、原環(huán)境保護部開始持續(xù)關注新安江流域問題。2011年2月，習近平同志在全國政協(xié)《關于千島湖水資源保護情況的調(diào)研報告》上作出重要批示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路?！?br />
為貫徹落實習近平同志重要指示精神和黨中央、國務院工作部署，財政部、原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，明確了試點工作目標、任務、保障措施等。在兩部門推動下，兩省分別于2012年9月、2016年12月簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議，先后啟動兩期共6年試點工作，建立起跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制。
2017年底，兩輪試點結束。評估顯示，2012年-2017年新安江上游流域水質(zhì)總體為優(yōu)，保持為Ⅱ類或Ⅲ類，千島湖水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅱ類，營養(yǎng)指數(shù)由中營養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樨殸I養(yǎng)，水質(zhì)變差的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。
2018年，皖浙兩省第三次簽訂補償協(xié)議，逐步建立常態(tài)化補償機制。與 2012年-2017年兩輪相比，水質(zhì)考核標準更加嚴格，補償資金使用范圍有所拓展，明確提出了深化補償機制的任務要求，在健全生態(tài)保護補償制度上進一步實現(xiàn)創(chuàng)新和突破。
皖浙兩省打造合作共治平臺
在新安江流域生態(tài)保護補償機制醞釀實施的過程中，皖浙兩省不斷統(tǒng)一思想、深化認識，以生態(tài)保護補償機制為核心，把保護流域生態(tài)環(huán)境作為首要任務，以綠色發(fā)展為路徑，以互利共贏為目標，以體制機制建設為保障，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子。
為確保試點順利開展，財政部、原環(huán)境保護部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定并出臺了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》等政策文件，為試點的高效實施和整體推進提供了政策保障。
皖浙兩省建立聯(lián)席會議制度，加強合作，協(xié)力治污，共同維護新安江流域生態(tài)環(huán)境安全。在中央相關部門的組織協(xié)調(diào)下，上下游聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測，每年由原環(huán)境保護部發(fā)布上年水質(zhì)考核權威結果。以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷和總氮四項水質(zhì)指標2008年-2010年3年平均濃度值為基準，每年與之對比測算補償指數(shù)，妥善解決了兩省初期磋商時到底是以湖泊還是以河流水質(zhì)為標準的分歧。第一期試點中央財政每年拿出3億元，均撥付給安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界斷面水質(zhì)達到目標要求，浙江劃撥安徽1億元，否則安徽劃撥浙江1億元；第二期試點中央財政三年分別安排4億元、3億元、2億元，繼續(xù)撥付給安徽省，逐步退坡，兩省的補償力度則增加至每年2億元。
同時，皖浙兩省加強流域上下游共建共享，打造合作共治平臺。在浙皖交界口斷面共同布設了9個環(huán)境監(jiān)測點位，采用統(tǒng)一的監(jiān)測方法、監(jiān)測標準和質(zhì)控要求，獲取上下游雙方都認可的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，并每半年對雙方上報國家的數(shù)據(jù)進行交換，真正做到監(jiān)測數(shù)據(jù)互惠共享。
加強生態(tài)建設，強化污染治理
強化水源涵養(yǎng)和生態(tài)建設。黃山市深入實施千萬畝森林增長工程和林業(yè)增綠增效行動，累計建成生態(tài)公益林535萬畝，退耕還林107萬畝，森林覆蓋率達82.9%，被授予“國家森林城市”稱號。下游淳安縣嚴格源頭生態(tài)保護，開展封山育林，加大植樹造林力度，森林覆蓋率達到87.3%，名列浙江省第一。
強化農(nóng)業(yè)面源污染防治。在種植業(yè)污染防治上，黃山市大力推廣生物農(nóng)藥和低毒、低殘留農(nóng)藥，在全省率先建成農(nóng)藥集中配送體系，建成455個農(nóng)藥配送網(wǎng)點，建立有機肥替代化肥減量示范區(qū)67個。在網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染治理上，黃山市在新安江干流及水質(zhì)敏感區(qū)域拆除網(wǎng)箱6300多只，并建立漁民直補、轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持、就業(yè)培訓等退養(yǎng)后續(xù)扶持機制，一批批漁民“洗腳上岸”，做到“退得下、穩(wěn)得住”；下游淳安縣1053戶、2728.42畝網(wǎng)箱全部退出上岸。
強化工業(yè)點源污染治理。根據(jù)流域水質(zhì)目標和主體功能區(qū)規(guī)劃要求，黃山市累計關停淘汰污染企業(yè)220多家，整體搬遷工業(yè)企業(yè)90多家，拒絕污染項目192個，優(yōu)化升級項目510多個；下游淳安縣制定了嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的千島湖標準，10年來否決了投資近300億元的項目，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
強化城鄉(xiāng)垃圾污水治理。黃山市結合美麗鄉(xiāng)村建設和推進農(nóng)村“三大革命”，中心村平均改廁率達80%以上，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率90% 以上。下游淳安縣投入資金11.4億元，戶均投資1萬元，實施423個村、19個集鎮(zhèn)的農(nóng)村治污工程，農(nóng)戶納管率由2013年的30.9%提高到目前的85%。
安徽省把新安江綜合治理作為生態(tài)強省建設的“一號工程”，建立了由省委、省政府領導主抓，各有關部門參與的工作機制，加強同浙江省的會商對接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進試點工作。浙江省淳安縣建立了以千島湖生態(tài)保護為核心的考核導向機制，突出生態(tài)保護、生態(tài)經(jīng)濟指標設置，其中兩項生態(tài)指標比重約占總分的70%。
皖浙兩省通過補償協(xié)議進一步明確了各自的責任和義務，建立了“環(huán)境責任協(xié)議制度”，堅持上下游定期協(xié)商，完善聯(lián)合監(jiān)測、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動等橫向聯(lián)動工作機制，共同治理跨界水環(huán)境污染，預防與處置跨界污染糾紛。
試點生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益日益顯現(xiàn)
新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)連年達到考核要求，保持地表水Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米潔凈水，千島湖水質(zhì)同步改善，下游千島湖富營養(yǎng)化趨勢得到扭轉(zhuǎn)。淳安縣先后被列入首批國家級生態(tài)保護與建設示范區(qū)，被命名為國家級生態(tài)縣，榮膺“全球綠色城市”，千島湖列為首批五個“中國好水”水源地之一。
生態(tài)環(huán)境好了，產(chǎn)業(yè)興起來了，有機茶、泉水魚、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游，一大批全國叫得響的綠色品牌在黃山誕生，好山好水成為老百姓的“搖錢樹”“聚寶盆”，生態(tài)優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢。
在新安江流域生態(tài)保護補償?shù)脑圏c基礎上，桂粵九洲江、閩粵汀江—韓江、冀津引灤入津、贛粵東江、冀京潮白河以及省份眾多、利益關系復雜的長江流域等橫向生態(tài)保護補償機制紛紛建立起來，為全國橫向生態(tài)保護補償實踐提供了良好的示范和經(jīng)驗。
從新安江試點過程看，正是由于上下游地區(qū)觀念理念徹底轉(zhuǎn)變，用正確的觀念理念指導生態(tài)補償機制建設，扎扎實實開展保護治理工作，試點工作才不斷取得成效，充分體現(xiàn)了正確觀念理念在指導實際行動中的根本性作用。
新安江補償試點實現(xiàn)了流域上下游發(fā)展與保護的協(xié)調(diào)，充分表明保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。試點為生態(tài)環(huán)境領域的財政事權劃分改革提供了生動案例、有力借鑒。同時，新安江生態(tài)保護補償試點堅持增進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善這個最普惠的民生福祉，充分彰顯習近平生態(tài)文明思想的基本民生觀，充分證明了執(zhí)行黨的群眾路線、構建社會監(jiān)督體系的重要性。
